一山两水七分田，在“寸土寸金”的江苏，如何做好土地集约利用，稳中求进保持经济平稳健康发展？日前，一份由自然资源部办公厅印发的《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，为土地节约集约利用提供了可参考范本。目录共收纳包括工业厂房节地技术、基础设施建设节地技术、新能源环保产业节地技术、地上地下空间综合开发模式、城镇低效用地再开发模式、农村集体建设用地节约挖潜模式等6种类型共23个典型案例。其中，宿迁泗洪“光伏+”节地技术、南京江北新区中央商务区地下空间集成开发建设模式、苏州昆山祁浜村特色田园乡村发展节地模式入选。
空间再造，竖起立体“坐标轴”
地面上，城市新地标绿地金茂国际金融中心巍然耸立；地面下，总建筑面积约为148万平方米的地下空间暗藏乾坤，最深处直抵地下7层，集商业、交通大平层、城市综合管廊、地下车库以及4条地铁线路站厅于一体……既能上天，又可入地，是未来南京江北新区的真实图景。
1月27日，在历时5个月的建设后，国内现阶段建设规模最大、集成度最高的城市“地下城”——江北新区地下空间一期三区1段暨绿地金茂国际金融中心499.8米超高层核心筒正负零板浇筑完毕，标志着江北新区核心区天际线的建设即将拉开帷幕。
“江北地下空间项目对标日本火车站八重州地下街、加拿大蒙特利尔地下城等国际典范，一方面通过地上地下空间一体化规划设计与整体开发，实现各类功能复合利用，同时也统筹考虑地上公共绿地、地下商业动线设计和消防要求，因地制宜地设置下沉广场，实现将自然风光水绿引入地下空间，建立‘地面道路－地下环路－地下车库”三级车行系统。”南京江北新区中央商务区投资发展有限公司总经理徐玉桂介绍，地下空间范围横江大道下穿隧道计划2023年底建成移交通车，绿地金茂南京超高层计划2022年出正负零。
地上、地面、地下，以占地面积为原点，一座立体坐标轴矗立起来。“传统地块开发，往往是立体分割，使每个地块成为一个个城市土地开发利用的‘孤岛’。而通过集成开发建设地下空间，在规划设计阶段就打破壁垒，实现了集约化和互通性。”江北新区规划和自然资源局主要负责人说，分层出让、集成开发建设的模式，让江北新区在节地的同时兼顾规划的协调统一性，可为新区地上增加12.5万平方米的建设用地，为地下增加62.25万平方米的建设用地，综合节地率达到121%。
向立体空间要面积，归根结底是增进民生福祉。“大规模的地下空间开发利用，会激发出新的商业体验和需求，公众应该可以就近享受到更多、更便捷的新型商业服务。”南京工业大学交通学院教授王卫杰以日本为例说，从1930年地下街演变为包括多种城市功能，如交通、商业及其他设施共同组成的地下综合体，日本就开始了“城市建设”与“轨道交通”发展结合的探索，而纵观其站城一体化开发，不仅高效地利用土地，凸显城市与地方特色，在商业、公益等方面也发挥着作用，对于居住区的社区营造也有着不可忽视的作用。
地下空间开发规划建设主体多，也让专家学者产生担忧。“交通设计不当容易形成地面交通混乱。”王卫杰建议，加强地上地下一体化设计，从源头上做到立体空间的一体化规划。
“目前我们已经编制地下空间专项规划，纳入国土空间规划体系。”江北新区相关负责人介绍，组织编制的《南京江北新区中心区地下空间规划》将中心区地下空间规划纳入江北新区国土空间规划体系，为中心区地下空间项目规划条件出具及规划总平面布局审定等提供了依据。
让空间由大地向空中生长，腾挪之间离不开“因地制宜”的巧思。本次推荐目录中，除了像江北新区这样的中央商务区地下空间集成开发建设模式，具有代表性的还有天津市新八大里，通过地上地下空间立体开发的方式，缓解旧城的停车不便利、交通拥挤。而福州市斗门调蓄池及公交场站，将功能由单一的公交停车场，转变为兼容调蓄池、地下社会停车、公交停车楼等多功能的综合性公交车场。此外，常州环球恐龙城旅游度假区的“旅游区立体停车人车分流节地模式”也曾入选第一批推荐目录，采用地面停车场和立体停车场相结合的建设方案，让人车快速分流。
唤醒土地，田地里不只有庄稼
来到宿迁市泗洪县西南岗片区的天岗湖，一排排湛蓝色的“水上牧场”美不胜收。与传统农田种植水稻或小麦不同，天岗湖湖面连片的光伏矩阵一年四季美如画。
作为江苏曾经的六大经济薄弱片区之一，如何让这一亩二分地变成“金土地”，曾一直困扰着乡亲们。“泗洪县西南岗地区多以丘陵岗坡为主，土地不平整，湖泊滩涂较多，岗湖相间，不利于耕种。”泗洪县自然资源和规划局局长周挺告诉记者，过去乡镇大片土地处于闲置状态，水面也以渔民粗放式养殖为主，不仅收入不高，还破坏了生态环境。
丰富的未利用土地资源和湖泊水面资源，良好的光照条件，让西南岗片区成为光伏发电的绝佳选址地。结合地理区位条件，泗洪积极探索发展光伏新能源产业，在天岗湖、双沟、上塘等乡镇规划建设泗洪光伏发电基地。项目建成后，年发电量将达14亿千瓦时，年实现税收1亿元以上，每年可节约标准煤52万吨，减少二氧化碳排放128万吨。
“沉睡”的土地苏醒了。“除办公生活设施以及增压站等少量的建设用地挂牌出让外，其余全部占用未利用地进行布局建设。”周挺说，两期光伏矩阵共占地约28502亩，土地类型均为水工建筑用地、未利用地和一般农用地（坑塘和河流水面），光伏板主要布局在水面和未利用地、滩涂上，除办公、生活设施及增压站通过挂牌出让取得土地外，其余全部在未利用地上进行布局建设，尽可能提高土地利用率和产出率。
在土地上做文章，既要农村美，还要产业强、农民富。在泗洪县天岗湖乡乡长程文锦看来，从湖中间矗立起来的光伏板，成了带动这片土地复苏与乡村蜕变的引擎。2017年以来，依托光伏应用领跑基地，天岗湖光伏小镇上“渔光互补”“农光互补”“牧光互补”等“光伏+”项目纷纷落地开花。
“目前天岗湖光伏小镇改变以往传统渔业养殖模式，拆除围网、清理水面，发展了‘渔光互补’1.6万亩，水生态大幅改善的同时，生态渔业养殖年收入达5000余万元。”程文锦告诉记者，目前光伏小镇项目每年可实现税收1.1亿元，产生水面租金1500万元，已从光伏收益中提取1050万元为全乡5个经济薄弱村购买厂房1.17万平方米，每个村每年可实现村集体经济增收16.8万元。“乡村更美了，产业发展了，村民们的口袋也鼓起来了。”
产业重塑，乡村成了“没有围墙的博物馆”
万亩良田、古镇门户、阡陌小道、密布湖荡……在昆山市周庄镇祁浜村游走，眼前仿佛展开一幅悠远恬静的水乡田园画。谁也想不到，这个游客竞相打卡的旅游胜地，曾是一个经济垫底的“落后村”。
距离“中国第一水乡”周庄古镇仅5公里的祁浜村，近年来由于众多村民外出务工、求学，村里不少宅基地和房屋闲置。“祁浜村的三珠浜最萧条时，120多户人家仅有100多个常住人口，大多是老人和孩子。”祁浜村党总支书记缪雪静介绍。土地闲置、村民外流，这个“空心村”如何打一场漂亮的“翻身仗”？祁浜村选择了摒弃传统发展中依靠拼资源、拼投入的粗放式发展路径，将乡村旅游作为一二三产业融合发展的突破口。
“昆山2017年就实现了‘一村一规划’。”昆山市自然资源和规划局党组书记、局长李铭告诉记者，为了在祁浜打造生产、生活、生态“三生融合”的特色田园乡村，昆山以三珠浜自然村为载体，形成一本规划、一张蓝图，在不破坏乡村原有风土人情、不迁移原住村民的基础上，盘活低效资源，优化村庄空间布局。“一方面，调整归类农林用地，将现状较为零散的用地适度归并，营造‘鱼米之乡’的特色农业和环绕村庄的绿色屏障，优化乡村生态基底，带动乡村产业提升；另一方面，从基础设施方面对村内建设用地进行统一规划，赋予乡村多元价值。”李铭说。
盘活“金土地”，还要引得“凤凰”来。借助水乡古镇旅游文化品牌，祁浜村引入天花荡旅游服务公司和江苏水乡周庄旅游股份有限公司等社会资本，为村庄基础设施建设和项目运营输入资金、人才和理念。
原本破旧的空置农房摇身一变成了游客竞相居住的特色民宿，昔日废旧厂房成了稻作展示、青年公寓、养老服务、特产销售等功能于一体的特色乡村旅游综合体，原来杂乱无章的河道经过综合整治变成了碧波荡漾的诗意空间……近年来，祁浜村以打造美丽乡村为契机，持续改善农村人居环境。如今，这个传统水乡村落正转变为集旅游、民宿、餐饮、体验农活于一体的“香村”。“沉浸式”的乡村旅游体验项目，不但每年可为村民及村集体带来近百万元的租金收入，也提供大量的工作岗位，使老村庄重聚人气，不少村民能在家门口就业。去年，祁浜村农民人均纯收入43843元，较2016年增长 34.8%。
“祁浜的乡村振兴之路越走越宽。”缪雪静介绍，依托不断落地的文旅产业大项目，祁浜村制定十年发展规划，项目占地面积2.63平方公里，分东西两大块，西部以“香村·祁庄”为核心，规划民宿、文化体验、户外运动、亲子体验等项目；东部以天花荡为核心，以万三酒庄、周庄数字梦工厂等为载体，规划乡村民宿、传统工艺体验、文娱产业等体验项目，将乡村打造成“没有围墙的博物馆”。
农村集体建设用地节约挖潜，全国各地还有哪些“妙招”？记者注意到，这次的推荐目录中，有的对村庄废弃遗址建筑进行修葺，有的对农村散乱低效小微企业用地进行复垦，有的盘活农村闲置宅基地，发掘、保护文化旅游资源，打造乡村振兴新业态，还有的将废旧厂房改建为旅游配套设施，在不新增用地的情况下，推动资源节约集约利用与乡村振兴发展的双赢。
新华日报·交汇点记者 沈佳暄 陈明慧 顾星欣
