2月20日，长三角一体化示范区正式发布《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划实施体检评估报告（2023年度）》，这是首次对国务院批复的示范区总规实施进行的一次全面体检，标志着示范区总规实现编制、审批、实施、体检的全流程闭环管理。跨域、突破、共进……示范区总规的示范意义不言而喻。细品“体检报告”，其背后深意还在于，如何以规划实施的有效性和科学性进一步推动示范区建设向好发展？
多规合一：一张蓝图管全域
春节刚过，水乡客厅·方厅水院施工现场，300多名工人全面复工——这个横跨沪苏浙两省一市，国内首个跨三域标志性建设项目，正在长三角的“原点处”如火如荼施工建设。
“省际之间有‘断头路’，通常不是两地之间不想接上道路，而是因为相互之间用的技术标准不同。一条河穿过两个省，河道岸边的绿化、环保、质量也不同，就容易产生‘断头路’。通过区域协同以后，我们认为采取多规合一，不是说让多规之间产生矛盾，而是形成更好的、更加科学的决策。”水乡客厅总规划师、中国科学院院士、东南大学建筑学院教授段进说。
多规合一体现在产业协同、环境保护等多个方面。以古镇为例，由于长三角地区存在许多古镇，如何利用各地不同优势，进行差异化竞争？示范区给出的答案是：通过一张蓝图规划，构建“一点、一心、三园、三区、三道、多村”的城镇空间发展结构，充分利用优越的水乡风光和人文积淀，将创新产业有机植入古镇水网之间，最终形成共生共荣的新型产居网络。
“这是我国第一次跨省域规划和跨省域共同实施的空间，从制度创新制定到整体实施，再到各地配合，整体进展非常顺利，是长三角一体化共商、共建、共治、共享、共赢的制度创新试验田。”一路走来，水乡客厅的建设取得明显进展，让段进非常兴奋。
对水乡客厅的布局建设，是示范区建设取得的重大成效之一。“在示范区总规指导下，先行启动区国土空间总体规划和交通、生态、水利、产业、文旅等八个重点专项规划、水乡客厅等重点区域详细规划先后编制完成并批准实施，‘跨域一体、区域协同’的‘1+1+N+X’国土空间规划体系基本构建成型。”自然资源部国土空间规划局二级巡视员王伟介绍，“1+1+N+X”即1项《示范区总规》、1项《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区国土空间总体规划（2021—2035年）》、N项专项规划、X项详细规划。
五大成效：激发区域新动能
对跨省域的国土进行规划，虽落实不易，但示范意义重大。在长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会副主任张忠伟看来，跨区域的国土空间规划一张图能否成功编制出来，这张图形成了以后能否落实、能不能产生效益等，这些都是非常重要的问题。
去年2月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，明确要求建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度，执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制示范区国土空间总体规划体检评估报告。
作为全国首个跨省域国土空间总体规划实施的体检，本次体检建立“执委会统筹协调、两省一市全程参与、第三方独立体检”的工作模式，紧紧围绕生态绿色、一体化和高质量发展等关键，聚焦示范区总规明确的目标任务，以2020年为规划基期年，对示范区总规2021年、2022年的实施情况进行全面评估。体检评估报告认为，示范区揭牌成立以来，两省一市严格落实示范区总规要求，国土空间保护开发格局持续优化，区域一体化空间治理水平显著提升，统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制基本构建成型，有力支撑了示范区经济社会高质量发展。
除了上文提到的“1+1+N+X”国土空间规划体系基本构建成型之外，这份“体检报告”还反映出五大成效——
一是跨区域空间协同治理机制取得新突破，如建设了统一的规划管理系统平台，实现跨省域空间治理的数字化协同；二是严守生态和安全底线，自然资源本底保护呈现新态势，如截止到2022年底，实现建设用地总规模净减量12.55平方公里；三是有效保障了重大项目落地，国土空间格局展现新风貌，示范区成立4年来共推进145个重点项目，跨域一体的生态格局进一步锚固；四是加快促进生态优势转化，绿色创新发展迈上新台阶，全社会科学研究与试验发展（R&D）经费占地区生产总值（GDP）比重提升至3.81%，单位建设用地地区生产总值提升了19.6%；五是全面推动空间功能优化配置，一体化空间协同稳步提升，截至2022年底，示范区已发布3批共建共享公共服务清单，涉及45项便民惠民政策。
“从评估报告结果看，两省一市严格落实示范区总规要求，国土空间保护开发格局持续优化，区域一体化空间治理水平显著提升，统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制基本构建成型，有力支撑了示范区经济社会高质量发展。”张忠伟说。
持续推进：多方共绘新画卷
跨区域一体化规划管理体系还需持续完善、底线管控与刚性约束还需深化落实、多中心网络化空间格局及空间功能品质还需优化提升、生态绿色高质量发展仍需持续发力和一体化空间协调需持续推进……继续翻阅这份“体检报告”，示范区建设中仍有不少问题需要持续关注。
“国土空间规划本质上就是人在空间利用过程中所产生的关系。区域间因为本身所蕴含的不同实力而导致的发展水平不一，但区域规划的落脚点都是一样的，就是谋求共同发展。本着共同目标去协商协同，才有可能把空间治理做得更好。”北京大学城市与环境学院教授、城市与区域规划系主任林坚说。
透过报告看未来，示范区如何持续向好发展？
“针对不同的发展阶段，我们需要在实践当中探索和总结理论、技术方法以及实施途径。”段进认为，区域规划不是一个简单的方案或者设计，而是一个全过程、全周期的管理。“空间功能优化应该是区域规划下阶段的一个重点。”
浙江省自然资源厅副厅长顾浩表示，要通过“空间类专项规划的编制+项目布局的优化+空间矛盾的协调”，解决好专项规划，特别是各主要空间控制线与总体规划之间的空间矛盾，还要进一步探索“总体规划—单元规划—详细规划”三级国土空间规划传导体系的构建，进一步完善规划体系；重点围绕各类项目是否与主要控制线有空间的矛盾、各类项目是否符合空间准入规则、各类基础设施线网是否空间冲突，搭建好项目实施的协同机制。
“目前，示范区‘1+1+N+X’国土空间规划体系已初步构建，两个‘1’（即示范区总规和先行启动区总规）已经批复，示范区‘一张蓝图’已经具备，后续我们的工作重点是在‘N’和‘X’上。”上海市规划和自然资源局总工程师孙珊直言，在“N”方面，重点是紧扣“发展”和“安全”两个关键，聚焦安全、保障、公共服务等重点领域的空间资源统筹落地，开展面向实施的国土空间专项规划编制，并纳入“一张图”管理；在“X”方面，需要进一步推进深度的穿透，通过对生态、形态、业态进行策划规划，提高空间品质。
新华日报·交汇点记者 姚政宇 王建朋
