雨水时节，草木萌动，正值春耕备耕关键时期。农业大市盐城迎来一则消息，继“联耕联种”创新做法写入2016年中央一号文件后，“小田变大田”改革经验又被刚刚发布的2023年中央一号文件吸收。

习近平总书记指出：“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”抓牢“土地”根子、聚焦“人”这个核心，因时因势创新举措，进一步理顺关系、激活生产力，盐城农村土地改革蹚出新路径。

作为长三角地区面积最大、体系最全的平原农业区，盐城粮食产量逐年递增，连续8年超140亿斤，约占全国的1%，在全国南方农区（淮河以南）排第一位，粮食安全贡献度全省第一；十多个大宗农产品产量和规模雄居江苏首位；连续三年荣获全省乡村振兴战略实绩考核综合排名第一等次……这是一个农业大市交出的改革成绩单。

破解“碎片化” 凝聚自我创新

“每家的地都是东一块西一块，最多的一户有17块。”说起以前小田分散问题，亭湖区委农办副主任刘宏伟深有感触。

1998年土地二轮承包时，为了尽可能做到公平分配，各家各户土地通常按照肥瘦、远近等划分成多块地。随着生产力的发展，“一户多田”存在的生产成本高、农业机械化水平低、新品种新技术难以推广、高标准农田建设效益体现不充分等问题日渐凸显，制约了农业农村现代化的进一步发展。

2019年9月，亭湖区入选第三轮省农村改革试验区，针对土地细碎化问题，以保障土地承包权、放活土地经营权为切入口，试点开展“小田变大田”改革。

首批改革试点选在黄尖和便仓两镇的5个村民小组。

“以村民小组为单位，利用作物成熟换茬之际，组织实施田块互换整合，设立流转区和自种区。”刘宏伟介绍，愿意继续种田的农户在靠家、靠路、靠河等生产生活更为方便的位置优先选择整块田种植，相对集中形成自种区；不愿继续种田的农民将承包地委托村集体进行发包流转，供家庭农场发展适度规模经营。

431户农户参加首批试点，2790亩承包地，共1123块，改革后并成147块，其中101户选择自种、330户的土地流转给8个家庭农场经营，多余田埂和废旧沟塘得到复垦，土地面积溢出6.3%。

田头“试验”范围不断扩大。截至2022年底，全市已有36个镇134个村实施了“小田变大田”改革，涉及承包地面积50.27万亩，其中亭湖区实现整区推进。与改革前相比，相关镇村土地流转率由平均60%提高到78%以上。

破解“碎片化”的创新举措引来各方关注。2020年以来，省农业农村厅《农业农村调查与研究》、农业农村部《农村改革动态》等相继介绍盐城经验做法，新华社旗下《瞭望》《半月谈》《新华每日电讯》和央视农业农村频道等纷纷推出专题报道。2022年11月，根据中央领导和农业农村部领导批示精神，农业农村部调研组赴盐城市专题调研亭湖区“小田变大田”改革工作，对改革予以肯定。

在不断探索、修正和调研、总结中，改革经验愈发明晰、广受认同。2021年，亭湖区“小田变大田”改革项目入选全国农村改革试验区典型案例；当年，盐城以整市为单位获批农业农村部“‘小田变大田’，探索承包地‘三权分置’实现路径”以项目制拓展农村改革试验任务，成为全国唯一承担该项试验任务的地区；2023年2月，中央一号文件发布，明确提出“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。

稳慎保收益 尊重农民意愿

从5个村民小组改革试点到全市推广改革试验，贯穿始终的尊重与稳慎，体现了改革操盘者强烈的“改革为民”情怀，也成为改革能够不断向纵深推进的最有力保障。

尊重每一位农民的意愿、不改变土地经营承包关系、不减少农户权益——改革试点前期，村组干部逐一登门入户宣传政策，镇村干部打下的包票让农民们吃下“定心丸”。

通过入户调查摸底，村干部准确鉴别农民从事农业生产的真实意愿，核对承包土地确权信息，收集农民的意见、建议和诉求，坚持田块基础信息、农户诉求回应、种植意愿选择、合并方案认可、合并田块“五个确认”，围绕“大农、小农都能种好田”的目标，科学设计“一户一田”自种和“多户一田”流转统筹兼顾的方案，提高农民的满意度，化解改革试验的阻力。

“和种植大户相比，小农户更代表最广大农民利益。尽管小农户种植面积占比不大，但整个改革过程中，我们始终优先保障小农户的权益。”市农业农村局政策与改革处处长周郑翔说，改革方案在设立自种区、流转区之外，还增设了预留区，就是为了充分尊重农民的不同种植意愿，始终确保农户“随进随出”。

不搞一刀切，宜统则统、宜分则分，不把土地流转作为主要评价指标。“小田变大田”改革后，与黄尖居委会土地流转率提升至80%相比，同属黄尖镇的指南村只有20%。对此，改革主管部门“充分肯定、十分欣慰”，因为该村尊重了土地原本齐整成片、每家每户靠人工种植菊花增收的实际，把保障小农户权益放在了优先位置。

地租价格不能一味求高。曾有地方竞价高至每亩1700元，后来经营不顺出现违约。为此，盐城市提出土地流转租金应在合理区间浮动。

社会资本在规模种植方面具有明显优势，为保护普通种粮大户，盐城市提出土地经营权优先流转给本村、本地的种粮大户和家庭农场主。

随着改革向纵深推进，全市各地改革步伐变得更加稳慎。周郑翔介绍，在总结试点经验教训后，各地更加注重长期回报收益率和风险预防，尽可能降低村集体风险，保障小农户与承包农户收益。

适度规模化 激发多重效应

“种好田，让愿意种田的农户种上条件最好的田，种田意愿更强；好种田，全程社会化服务让种田更高效，种植成本更低；种田好，粮食品质和产量得到提升，农民增收更多。”市委农办副主任倪志成说，从试点实践到全市推广，这一直是“小田变大田”改革试验的初衷，也正逐步成为现实。

同样是承包200多亩地，改革前后，一零一整，让亭湖区新兴镇倪杰村的种植大户钱文中感受大相径庭，“以前200亩地零散分布，大型机械到不了田头，稻麦收割完在田头就直接卖掉，价格上不去；并成大田后，全程机械化省时省事不说，每亩节本增收超过300元。”

据亭湖区农业农村部门测算，试点镇村的种粮大户亩均种子用量减少2.6公斤、农药少施2.3次、化肥用量下降5.8公斤、耕种收割费用减少80元、小麦增产85斤、水稻增产156斤。

改革带来的效应不止于此。

在倪杰村，一个可为周边2万亩耕地提供选种、育苗、机插秧、施肥、防虫、收割、烘干、仓储、初加工一条龙服务的农业服务综合体正在建设。“有钱出钱、有地出地，四村联建、利益共享。”在新兴镇农经中心主任董金荣看来，改革给粮食生产配套服务和农用地集约利用也带来新变化。

在东台市时堰镇双星村，小田并成大田后，先后投入1300万元，提高渠路桥涵标准，大户抢着承包种植。“这些新型经营主体，技术更先进、管理更现代、理念更绿色，联农带农能力也更强。”双星村党总支书记周爱所说，改革后集体经营性收入增加33万元，全村近100人实现家门口就业，增加收入200多万元，转移劳动力220人进厂务工和从事第三产业，增加收入800多万元。

倪志成介绍，“小田变大田”改革全面推广过程中，越来越多的镇村按照田块布局配套建设公共基础设施，拓展基础设施功能，实现服务效益最大化，加快形成高端化、现代化、智能化的现代产业体系和优质均衡的公共服务体系，不断提升社会治理能力，实现城乡生产要素双向自由流动，农民群众的幸福感、获得感不断增强。

对于盐城“小田变大田”的探索实践，南京农业大学公共管理学院党委书记、院长冯淑怡这样评价：“有效解决了农村土地细碎化、农业生产副业化和劳动力低质化等问题，在推动农业适度规模经营，促进农业增效、农民增收，全面推进乡村振兴等方面取得了明显成效。”

改革无止境 集成“盐城智慧”

“盐城市将‘小田变大田’改革作为探索二轮承包延包方式的重要实现途径，经群众认可，在承包权稳定的前提下，充分放活经营权，丰富承包地‘三权分置’的形式内涵，为国家开展二轮承包延包试点提供‘盐城方案’。”市委农办主任、市农业农村局局长施建霞表示，系列改革正在集成和协同中不断深化。

在“小田变大田”平顺推广的基础上，亭湖区继续探索附属（配套）设施农用地集约化供给制度试点改革，并建成实体工程。

为统筹兼顾粮食安全和农民增收，射阳县、亭湖区试点探索土地租金合理形成机制，并被列入省第四轮农村改革试验区。

“家庭农场+合作社+农业公司”负责人、黄尖居委会职业农民陈树东怎么也想不到，今年他和妻子可以像城里人一样领上养老保险了。

为了吸引更多中青年家庭农场主从事粮食适度规模经营，盐城市正在积极探索家庭农场主养老保险补贴制度。补贴对象优先选择本地户籍、粮食和油料作物生产规模300亩以上、稳定经营三年以上、年龄50周岁以下的家庭农场主或参与农场劳动的家庭成员。

施建霞介绍，这项改革刚被写入2023年省委一号文件，目前已覆盖盐城大市区、建湖县、阜宁县，即将在全市推广。

近日，实地走访调研了亭湖区盐东镇曙阳村、南洋镇方向村“小田变大田”改革现场后，农业农村部政策与改革司司长赵鲲表示，认真总结经验，强化试点示范，切实将改革向纵深推进，推动农业产业持续向好、农村面貌持续焕新、农民收入持续增长。