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南京以就地改造取代征收,推动老城零星旧改

交汇点讯 城市通过旧区拆迁、异地安置、原址开发等途径“经营城市”,弥补改造成本并获得增值收益,是城市改造常用手段。然而当大规模旧改接近尾声,城市只剩下“小而散”零星待改地块时,片区狭小且规划受限,没有太大商业价值,开发积极性低,这些“城市经营”手段便行不通了。然而零星旧区面积虽小,对损害了城市整体环境品质,老百姓住房“急难愁盼”问题也要尽快解决,对此城市该怎么办?


图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄

图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄


“当市场手段不再灵验时,城市要对旧改‘兜底保障’,因为百姓居住改善、城市品质提升是城建根本宗旨。”南京旧改项目最多的秦淮区更新办有关负责人说,他们在零星旧改中打破了传统征收拆迁办法,取而代之为就地改造、居民回迁、渐进更新等手段,建立多元资金筹集机制弥补改造成本,先期改造的石榴新村、大阳沟等片区,居民支付三四千元/平方米,就能住上和旧房等面积的“新套房”。

地块小脏乱差,晨起如厕要“错峰”

秦淮区去年有9个项目列入南京城市更新计划,占全市64%;今年南京公布的两批旧改项目中,秦淮区又有大阳沟、小松涛巷等地块“上榜”,足见该区旧改任务之重。

“慢些走啊,家里光线不好呢!”上周末晌午,记者顶着大太阳来到秦淮区大光路大阳沟58号王敬珍老人家,因为不够住,她家在老屋天井里搭了板房做餐厅,又在“餐厅”外垒了厨房,家里成了“三进弄堂”,低矮、逼仄而昏暗。

在大阳沟58号,像王敬珍这样搭建插建的比比皆是,整个片区高高低低、凌乱不堪,品相质量都不如近郊已拆的城中村。“我们这里住户最怕两样,一是水(下雨),二是火(失火)。”王敬珍说,夏天打雷下雨,她就心惊胆战,下大雨时家里积水常常淹到脚踝;另外巷道窄小,消防车进不来,有一次隔壁小区失火,住户担心祸及自身,全跑出去了。

负责大阳沟改造的秦淮区明商集团潘孝梅说,大阳沟四个片区,住户面积平均四五十平方米,最小的只有10来平方米,最早的40年代就搭建了,不通管道气,家家用痰盂,“大方便”要去公厕。“我们老人都自觉养成习惯了,早晨不跟年轻人、孩子争着上公厕,等他们上班、上学后再去,错峰如厕。”66岁的住户程安国说。


图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄

图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄


和大阳沟相比,更新改造前的王府大街石榴新村在“城市图斑”上更加扎眼,这里抬头就能看到高楼幢幢的新街口商务区,一街之隔又是环境清雅的朝天宫,成为繁华都市的“灰色背影”。“改造前,我在这里住了快40年了,一家五口挤在不到30平方米的平房里,后来家里添丁,盖了2楼。”老住户龚俊说,像他家这样,石榴新村家家盖了加宽2楼、甚至3楼,房摞房、房搭房,密密匝匝、层层叠叠,“起居没有隐私,厨房都紧挨着,老鼠、蟑螂乱串乱跳,有的住户家里看过蛇吊在梁上,简直吓死了——家家都盼着有一天住上成套住房!”

征收难成本高,政府平台来“操盘”

像大阳沟、石榴新村这样的旧改小区,环境脏乱差,住户拆改意愿强烈,为何迟迟未予改造?“地块小而散,住户多而杂,征收成本高,老城规划限制严格,开发不足以平衡资金。”潘孝梅解释说,征收难度大,开发商缺乏动力,让城市这些“边角地”“插花地”在历次城市改造中存留下来了。

以大阳沟为例,面积十几亩,却聚居百余户人家,产权有住户自建房、单位自建房、单位办公房,房型有平房、小二层、老式低层楼房,有的鉴定为危房,和周边楼房犬牙交错,板块不完整且改造难度大。

在过去10余年间,石榴新村曾经历三次进场拆迁,但均以撤场告停。“石榴新村有权证居民388户,涉及常住户籍500余户、1500余人,起初进场也考虑用类似城中村拆迁模式,但调研后发现,好多房屋建设年代早没有产权证,违建、人口很多。”负责该项目实施的秦淮区越城集团副总陶莹说,如按传统征收模式改造石榴新村,资金缺口太大,实难平衡。

为推动零星地块旧改,秦淮区成立了全省首家实体化运作的“城市更新办”,在石榴新村,采取以原地重建、回迁安置为主,异地置换、货币回购、优先购买原地商用房屋相结合的方式;在大阳沟,实施原址安置、综合开发的一揽子方案。


图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄

图为秦淮区大阳沟待改旧区 范俊彦 摄


政府平台成为“总操盘手”后,通过专项资金撬动、新城反哺老城、住户更新付费、以及附属商业开发等办法凑集资金就地改造。石榴新村388户房屋都鉴定为D级险房,改造成本政府和居民按比例共担,市区政府承担60%、居民个人承担40%,预测建筑成本价是7000元/平方米,每平方米居民只需出2800元。大阳沟地块对多种产权和用途的地块整体改造,保证住户“原址回迁、不低于原面积安置”。设计单位挨家挨户走访,了解居民意愿需求,最终以2.5平方米为一个格挡递增扩大,形成约20多种套型,这样‘抠’面积,不仅满足不同居民回迁需求,盖出来的套数也能最大化。

算总账惠民生,旧改下活满盘棋

每平方米只需出三四千元建筑成本,就能在原地住上等面积“套房”,石榴新村改造“一询”仅3天,居民同意率就超过96%!

但由于零星地块不大,加之采光、间距、容积率的要求,新建面积只是略高于原拆迁面积,导致入不敷出、补贴很大。潘孝梅研判,以大阳沟为例,总建设成本预计1.8亿元,整个项目预计要亏1.2亿元。但她认为,通过这个项目,城市和居民实现了“双赢”。

对城市来说,旧改一劳永逸改善了片区环境面貌,补上社区配套短板。规划中,大阳沟片区将盖上五六栋多层住宅,建筑色彩、品相和周边小区大体相当,绿化率30%,小区还配建120个地下车位,以及社区中心,待新房建成后,将和周边楼栋打包进行物业管理。“老城区旧改,就像是老树刨根,我们这个项目把困扰老城区的物管、停车、社区用房等难题全解决了,一子激活满盘棋。”潘孝梅说。

对居民来说,除了住上不低于原面积的“套房”,还就近享受了城区的成熟配套。大阳沟对面就是新建的小学,临近明御河以及御道街、大光路等城市主干道,两条地铁在大光路交汇,居民出行、生活、休闲很方便。

以石榴新村、大阳沟为探索,秦淮区、南京市开启城市零星地块旧改,去今两年公布了多批居住类地块更新项目。“这些零星地块从多轮城市改造存留下来,是旧改最难啃的‘硬骨头’。”南京市建委建设二处处长董文量介绍说,从全市看,既有石榴新村这样的险房地块,也有大阳沟这样兼有险房、旧平房、单位用房的复杂地块,还有小松涛巷、乐业村这样既存有历史建筑、又杂糅危旧房的复合地块。所以改造要“一把钥匙开一把锁”,研究透地块后“因地施策”、“去粗取精”,采用有机渐进更新(历史风貌区)、原址重建回迁(危旧房)、整体打包开发(房屋性质复杂地块)等多种手段,保护历史片区,挖掘可开发资源,用“绣花功夫”破解旧改“老大难”。

然而无论是小西湖这样的历史风貌区,还是大阳沟这样危旧房片区,改造都难以产生直接的开发收益,都需要政府平台主导并弥补亏损。“市场失灵时,政府要出手。”董文量认为,城市旧改中要算大账、算总账、算民生账,不能计较“一城一地”得失,要把社会效益置于首位。因为零星旧改不仅事关城市困难群体的住房改善,还关乎城市品质提升和文脉延续,是关乎百姓福祉和城市竞争力的“大局”,对此有关部门和建设平台责无旁贷。

新华日报·交汇点记者 顾巍钟 白雪



(编辑 李蔚蔚)


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